近日發布的《水污染防治行動計劃》（簡稱“水專項”）明確提出，要鼓勵社會資本加大對水環境保護的投入。那么，在當前水污染防治項目投資回報率普遍偏低的大環境下，政府和社會資本如何聯姻？財政部、環境保護部近日聯合印發的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》給出了答案。
　　《意見》要求，對納入國家重點支持江河湖泊動態名錄或水污染防治專項資金等相關資金支持的地區，采取差異化的合作模式與推進策略，率先推進PPP模式（公私合營模式）。環境保護部規劃財務司司長趙華林接受記者采訪時表示，《意見》是落實“水專項”的一項財政政策，對于促進多元融資，努力破解社會資本投入的制約瓶頸具有重要的導向作用。
　　“PPP是持久的婚姻，而非一場簡單的婚禮，需要政府和社會資本長期的合作。”趙華林同時指出，為政府和社會資本提供交易咨詢服務是降低PPP項目風險、保障公平公正的重要途徑。因此，在此過程中，還要發揮第三方中介機構的作用。
　　拓寬融資渠道 財政向PPP傾斜
　　目前，在我國水污染防治領域，流域綜合整治、安全飲水保障、環境監測等環境公共產品和服務項目主要以政府投資為主，投入能力有限，水污染治理有成效，但成效不顯著。
　　“資金投入程度事關水污染防治成效，在中央政府或者各級政府投入有限的前提下，積極引導社會資本進入水污染防治領域顯得尤為迫切。”趙華林表示。
　　針對政府和社會資本合作的領域與模式不清晰、投資回報機制不健全、公平安全的社會資本投資環境不完善、引導社會資本投入的機制不規范等問題，《意見》以建立穩定的投資回報機制、健全公平安全的投資環境、優化社會資本投入的引導機制為重點，鼓勵和引導社會資本參與水污染防治項目建設和運營，提高社會資本環境保護投入的積極性、主動性，破解社會資本投入的關鍵瓶頸，拓寬水污染防治項目融資渠道。
　　針對我國環境保護專項資金主要以投資補助的形式支持污染防治項目建設，資金不能用于污染治理設施運營、政府采購等問題，《意見》力求轉變資金供給方式，重視專項資金使用方式與金融創新，以環境實效推動公共服務水平的提升。
　　趙華林指出，針對PPP項目政府和社會資本長期合作性質及純公益項目主要采用政府付費的特點，《意見》明確提出了優化調整專項資金使用方向，逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。資金使用方式將從投資補助、貸款貼息為主拓展到綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目實施落實。
　　“除專項資金外，積極創新金融產品與服務，也是為PPP項目提供融資支持的重要途徑。”趙華林介紹，一是建立向金融機構推介PPP項目的常態化渠道，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級，提升PPP項目融資能力。二是支持開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議項下收益等質押擔保融資，提升PPP項目融資擔保能力。三是鼓勵社會資本建立環境保護基金，重點支持水污染防治領域PPP項目。
　　拓寬投資領域 環保產業受益
　　傳統的環境保護政府和社會資本合作領域主要是以城市污水處理、垃圾處理處置為主，一般采用BOT（建設——經營——轉讓）、TOT（移交——經營——移交）等模式。
　　趙華林表示，《意見》的一個重要創新是將政府和社會資本合作領域拓展到城市污水、垃圾處置外的項目，有益于促進環境服務業發展和環保產業壯大。
　　《意見》明確了水污染防治項目的邊界范圍，拓展到飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養殖污染防治、農業面源污染治理、農村環境綜合整治、工業園區污染集中治理、環境監測與突發環境事件應急處置等領域。鼓勵對項目有效整合，打包實施PPP模式，提升整體收益能力，擴展外部效益。《意見》同時提出逐步將水污染防治領域全面向社會資本開放，推廣運用PPP模式。
　　與此同時，《意見》堅持存量為主、因地制宜和突出重點的原則，便于盤活存量資產和分步實施。趙華林表示，《意見》堅持存量為主原則，以費價機制透明合理、現金流支撐能力相對較強的存量項目為主。經充分論證的新建項目可采取PPP模式。堅持物有所值原則轉化存量項目、遴選新建項目。鼓勵結合項目自然條件和技術特點，創新融資模式，盤活存量資產，形成改進項目運營管理的有效途徑，構建社會資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規范化PPP模式。同時，《意見》對納入國家重點支持江河湖泊動態名錄或水污染防治專項資金等相關資金支持的地區，采取差異化的合作模式與推進策略，率先推進PPP模式。
　　創新合作模式 權益融合發展
　　建立投資回報機制是開展政府和社會資本合作的基本前提。但由于水污染防治項目具有公益性，收益率比較低、回收周期較長的特點，決定了其很難在短時間內獲得持續穩定的資金回報。
　　對此，《意見》強調，在水污染防治領域形成以合同約束、信息公開、過程監管、績效考核等為主要內容，多層次、一體化、綜合性的PPP工作規范體系，實現合作雙方風險分擔、利益共享、權益融合。
　　趙華林表示，對政府和社會資本合作的邊界和回報機制予以明確，便于政府和市場兩手發力。《意見》強調社會資本穩定投資回報機制的建立，在因地制宜綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式基礎上，針對環境保護項目特點，提出鼓勵捆綁、資源組合開發等盈利模式創新。還要積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，實現組合開發，吸引社會資本參與。
　　《意見》還強調，要優化項目管理模式，突出績效評價和監督管理，重視專項資金與PPP項目績效評價及結果運用，逐步建立績效標桿制度。
　　加強項目績效評價是提高資金使用效率的重要途徑。趙華林指出，《意見》從PPP項目實施層面提出了推進績效評價工作，提出了建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，接受公眾監督。建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，推廣第三方績效評價，形成評價結果應用機制和項目后評價機制。激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量，逐步建立績效標桿制度。
　　此外，《意見》還強調要培育第三方專業機構，完善咨詢中介市場，鼓勵采用第三方支付體系。在PPP項目實施過程中，鼓勵委托第三方機構提供包括實施方案編制、采購文件起草、項目協議擬定等涉及技術、財務、法律、商務等綜合性的咨詢服務，兼顧政府和社會資本雙方利益，確保水污染防治PPP項目順利實施。

　　●《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》提出，在飲用水水源地環境綜合整治等重點領域推進政府和社會資本合作，積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，吸引社會資本參與，并逐步將水污染防治領域全面向社會資本開放。
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